以立促破 首次协同立法共建“大武功山”

　　武功山协同立法，既是江西首次开展协同立法工作，也是全国首个山岳型协同立法。省人大常委会办公厅、法工委组织“协同立法武功行”采访团，于11月8日至12日赴萍乡、宜春、吉安三地采访。

　　据悉，今年1至10月，武功山风景名胜区共接待游客128万人，门票、索道票收入在10月迎来破亿时刻，在辉煌成绩的背后，却有着历时近2年的协同立法过程，为解决武功山长期资源分散、多头经营、品牌不一、发展不足等问题……省人大常委会分管领导于2020年9月率队先后赴萍乡、宜春、吉安开展立法调研，确定武功山协同立法任务书、时间表、流程图，共解立法难题，促进形成“大武功山”保护发展合力。

　　9月29日，省十三届人大常委会第三十二次会议表决通过了《江西武功山风景名胜区——萍乡武功山景区条例》《江西武功山风景名胜区——宜春明月山景区条例》《江西武功山风景名胜区——吉安武功山景区条例》。这是江西省首次开展探索协同立法工作，也是省人大常委会指导设区市高质量立法的有益尝试。

　　历史：金顶南坡北坡发展一热一冷跨区域建设引起争端

　　武功山地跨萍乡市芦溪县、宜春市袁州区、吉安市安福县，虽然三地都高度重视武功山的保护发展，但“一山三治”导致三地形成了各自的管理机构和机制。

　　以武功山金顶山脊为界线，金顶南坡在吉安安福界内，北坡在萍乡芦溪界内，记者跟随两地管委员负责人分别从吉安、萍乡景区入口乘坐索道，步行上山，途中发现，在吉安安福界内，索道、游步道、驿站点、帐篷等硬件配套设施或是执勤巡逻安全保障，发展程度都相对滞后于萍乡景区。

　　萍乡武功山风景名胜区党委委员、管委会副主任陈文宇在管委会工作了16年，完成过高山草甸退化防治、排水再到栈道、厕所等一系列配套措施修建，“从2008年开始到2018年武功山国际帐篷节已连续举办十一届，团队付出了很多心血在山上。”陈文宇告诉记者。

　　萍乡市人大常委会法工委立法科科长、常委会办公室秘书科科长周东北对金顶南北侧发展冷热不均感到为难，“萍乡武功山管委会从前是以全域角度规划建设武功山的。为了游客的体验感，不可能在金顶做一半停工让其发展成断头路。”

　　安福武功山党工委副*、管委会副主任刘沛芳则表示，全域建设需要参考安福管委会意见，驿站和游步道不能随意建设，用地规范、环保、执法等问题，是安福管委会更关注的问题。

　　协同：打造“大武功山”品牌是一项跨区域的系统工程

　　记者注意到，在协同立法过程中针对如何协同、协同什么，三地《条例》共同设置“协同与合作”专门一章，分别就建立协调机制、信息合作、跨区域工程建设的沟通、应急联动、联合执法、形象宣传、门票互认、交通互联、人大协同监督方面进行规范。

　　以金顶南坡帐篷点为例，金顶是武功山日出云海的*佳观赏之地，不少游客会留宿金顶，武功山金顶的住宿主要是以帐篷和客栈为主。而在金顶南坡不远处，也就是吉安界内，记者发现设有萍乡管委会设置的帐篷和驿站。先后向安福管委会、萍乡管委会求证得知，由于过去行政界限划分未清晰，吉安、萍乡对武功山的开发建设未能同步，加之北坡陡峭险峻设点难度大，萍乡管委会驿站设点于此，立法之前两方长期因为利益分配问题时常产生纠纷。

　　对已经修建的驿站点和帐篷出租点，安福武功山党工委副*、管委会副主任刘沛芳表示按照省政府下达的“遵循现状、共同管理、共同开发，资源共享”方针规划实施。

　　省人大常委会法工委副主任杨润华指出，过去跨行政区域建设存在各种困难，即便达成共识在操作层面上也有制度阻碍，在此次协同立法中我们创设了专门的条款，要求跨行政区域重大工程建设必须征求“所跨行政区域所在地管委会”意见。意见不一致的，应当通过协调机制沟通研究，并向省人民政府报告有关情况。这样就给大武功山发展不可回避的“跨行政区域建设”问题提供了行之有效的制度保障。

　　省人大常委会法工委办公室副主任廖文表示，打造“大武功山”品牌是一项跨区域的系统工程，需要建立和实施通力合作的机制才能取得实效。

　　互通：“十一”黄金周仅因门票从萍乡和宜春景区来安福县的游客达2.3万人

　　“门禁系统已全面拆除，已购买宜春明月山——小火车——羊狮慕联票的游客，直接验票进入景区……”在羊狮慕景区东安门，一则关于景区联票使用的公告张贴在显眼位置。

　　“原来是不通的，得从那边绕入，通了小火车以后可以只买一张票，玩三个景点。”来自上海的游客王瑾和朋友们慕名而来，一行人乘坐观光小火车从宜春明月山景区来到安福羊狮慕景区时，看到明月山有小火车可以到羊狮慕景区，王瑾觉得江西武功山统一制式的通票物超所值。

　　这意味着，《条例》中的门票互认、交通互联将为三地景区的互通、游客的互流创造了极大便利，今年“十一”黄金周，安福武功山景区旅游持续火爆，宾招床位入住率连续6天保持100%，累计接待游客15.89万人，旅游收入1726.6万元，同比2019年分别增长48.1%、45.2%。据不完全统计，仅因门票互通从萍乡和宜春景区来安福县的游客就达2.3万人。

　　保护：对珍稀资源实行重点保护提高违法成本

　　萍乡武功山风景名胜区党委委员、管委会副主任陈文宇指出武功山环境保护问题：“高山草甸是武功山景区的特色，但这些年部分游客有毁坏高山草甸的行为，因为没有相关法律、法规依据，我们只能劝阻，不能处罚。这些年，景区在修复高山草甸上的投入超过1000万元。”

　　针对游客的乱丢垃圾和经营户的乱搭乱建、占道经营等不文明旅游经营行为，宜春市明月山管委会党工委委员彭焕维表示，景区缺乏明确的执法依据导致存在管理不到位的现象，缺乏对明月山景区特有的云谷飞瀑、太平山、黄山松群落、青云栈道、月亮文化景观及华木莲、红豆杉等珍稀古树名木实行重点保护依据。

　　三地《条例》在此基础上结合景区的实际情况进行了更为明确、细致的规定，明确市政府、管委会的各项职责以及旅游者、经营者的义务。

　　“我们针对武功山金顶高山草甸、羊狮慕奇峰异石等特有景观资源人为破坏现象，拟定了禁止事项及相应罚则，加强保护力度，提高违法成本。”刘沛芳指出，《条例》施行后，明确规定“安福武功山管委会经依法批准，可以设立综合执法机构，相对集中行使行政处罚权”，为市、县政府下放执法权限提供了法律、法规依据。我们将积极申请成立综合执法机构，构建高效有序的执法体制，推动监督执法扁平化管理、一体化作战，实现依法治山、依法治旅“零距离”。

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