安徽省滁州市来安县农村土地流转问题分析 与启示

　　作者：顾玉铃 郑纯 郑宇 来源：《中国集体经济》2019 年第 17 期

　　摘要：随着社会的快速发展，“三农”问题日益凸显出来，能否正确处理农村土地问题，促 进农业增效和农民增收，关键在于如何推进农村的土地流转。文章以来安县农村土地流转的现 实情况为研究基础，通过对来安县农村土地流转的实地调研总结来安县目前土地流转的现状和 流转模式，进一步分析来安县土地流转过程中存在的问题，*后得出推进来安县土地流转的一 系列政策启示，以便推进农村土地流转健康有序进行。

　　关键词：土地流转；现状分析；政策启示

　　随着社会与经济突飞猛进的发展，各地建设新型城镇化的步伐不断加快，由于城镇和农村 的收入差距不断加大，农村劳动力大量进城，农地出现大量闲置荒芜。在这样的背景下，需要 通过科学合理的农村土地流转制度和相关政策来提高土地流转率，通过农村土地流转推动现代 农业的发展，提高农产品质量和产量，促使农业资源*有效配置。

　　本研究立足于安徽省滁州市来安县的实地调研，通过入户问卷调查和访谈，总结来安县近 年来农村土地流转的现状和存在的问题，提出促进来安县提高土地流转率和利用率的政策建 议，为提高来安县新型城镇化质量有所禆益。

　　来安县地处安徽省东部，介于长江、淮河之间，全县总面积 1481 平方公里，耕地面积 71.3 万亩，辖 18 个乡镇，276 个村，48.6 万人口。近年来，来安县农村土地使用权流转取得成 效，有效地推动了土地的集约利用和规模经营，农业的规模效益初显。目前全县可以进行土地 流转的面积达到了 13.44 万亩，这一数额占到了全县总耕地面积的五分之一，总体来看来安县 已具备土地流转的条件。

　　2010 年起，来安县政府以“依法、有偿、自愿”原则推进土地流转，至 2011 年，全县土地 经营权流转面积达 7.8 万亩，占全县耕地面积的 11%。从 2012 年起，县财政对集中连片流转 耕地 200～499 亩、500～999 亩和 1000 亩以上，流转期限 5 年以上，流转合同规范并且从事农 业生产规模经营的受让主体，分别给予一次性每亩 10 元、20 元、50 元的奖励，用于农业基础

　　设施建设。自此，土地流转逐渐被农民所接受，由过去以农民个体间的自发流转为主转变为自 发与市场共同作用的局面，市场资金开始流入农村。

　　总的来看，来安县土地流转呈现出较为明显的特点：一是土地流转期限较短，多为 5 年以 下；二是土地流转的形式主要是转包、出租和农业专业合作社，它们之间的大致比例为 4.5： 3：2，然而近年来，来安县土地流转入股、出租等形式的流转形式开始增加，农民参与农业专 业合作社的意愿也逐渐提高，土地流转的多样化趋势开始显现。

　　根据实地调查显示，土地经营权转包是较为常见的形式。大多数农民通过口头协商或者书 面土地流转合同的形式，将自己的全部或部分土地承包给他人，承包补贴大约在 100 元/亩。 目前农民对土地的转包多为自主性质的，由于户与户之间利益纠纷等问题很难协商一致，加大 了承包难度，同时农户之间缺少规范的书面合同，转包方和承包方的权利和义务没有办法明 确，使得土地流转效益较低。

　　从实地调研来看，来安县农户以出租的方式把土地租给同村种植大户，收取少量的租金， 整个出租程序没有相关法律规范，缺乏有效的保障，但是在一定程度上可以解決由于短时间外 出造成土地闲置、荒芜的问题，如来安县亚海生态农业有限公司蔬菜多为大棚种植，主供南京 线上销售，销售范围有粮食，油料，水果，农副产品等并且配送至小区；王道平家庭农场利用 机械化工具养土育苗，收割烘干，他们通过租用农户土地充分发挥土地规模效益，在一定程度 上提高农户收入，改善农户生活质量。

　　近几年来随着滁州市加强了确权制度的推进，很大程度上推动了农村合作社进程。在与农 户的访谈中了解到大多数农户有参与农业专业合作社的意愿，但目前真正的农业合作社趋于 “空壳化”，县政府未能落实和带领农户参与进农业专业合作社中来。当然从长远来看，农业合 作社前景良好，是发展农村土地规模经营的有效组织形式，也是我国农业发展的主流经济组 合，所以未来需要县政府提供技术和资金，支持农业合作社的发展，形成一套规范的运作农业 合作社机制。

　　随着社会经济的快速发展，大量农民从土地中解放出来，转移到二、三产业，这使得愿意 将土地拿出来进行流转的农户越来越多。来安县土地流转进入市场后，大部分都是流转给了一 些个人承包者，占比为 43.7%，当然也有一部分流入多人联营、农业企业、公司等，这些主体

　　相对于个人承包者而言，他们承包流转面积越来越大，农户将土地流转给这些主体所承担的风 险也较小。虽然农户仍为流转的重要主体，但随着市场资本的进入，流转主体多元化已成为趋 势。

　　访谈的结果显示，来安县土地流转的成交价格主要在 200～800 元/亩，其中农地流转价格 在 200 元/亩以下这个区间的大概有 3.4%的比例，流转价格在 200～500 元/亩的占来安县农村 土地流转面积的 33.1%；流转土地价格在 500～800 元/亩占比*大，大概有 55%的比例。而引 起价格差异*大的原因在于土地的区域位置，例如来安县水口镇地势平坦，农田水利配套完 善，灌溉条件好，利于大型农机具作业，农地平均流转价格*高达到 800 元/亩，而半塔镇地 处来安北部丘陵山区，土地相对贫瘠，水利条件差，土地流转价格*低，只有 385 元/亩，其 余 7 镇的土地流转价格基本在 460～660 元/亩。较大差异的土地流转价格难以保证小户散户权 益，所以如何建立标准化土地流转价格机制也是土地流转进程中亟待解决的问题。

　　三、来安县农村土地流转的问题分析

　　综合问卷调查和入户访谈的结果，以及上述的现状分析可知，来安县目前的农村土地流转 还存在着一些急需解决的问题，集中体现在以下方面：

　　（一）农民工就业的不稳定性制约了农村土地的流转规模

　　就来安县农民的就业来看，主要有以下几种：常年外出务工，通常以家庭为单位，其承包 地虽由他人代耕代种，但仍有少部分土地闲置。本地务工，一些农户选择在本地工作，只有在 农忙之时才会回乡耕种，这类人群在农民工中比例近年来有所上升。这两种类型的农民工的共 同特点是“离土不离乡”，可随时回归故土恢复农民身份，所以以土地流转主体来看，目前土地 流转还是小规模的短期行为。

　　（二）土地流转出让方差异大，决定了流转方式的差异

　　一方面，从农民年龄结构差异来看，目前在家务农的主要是 55 岁以上的老年群体，中青 年基本外出打工或在本地企业就业，人口趋于老龄化，而作为农民工二代的年轻人对土地的依 恋表现并不强烈，大多数年轻人都不愿意投身到农业生产中去。农业劳动力呈低质化、老龄化 也成为了制约农业现代化进程的一大因素。

　　另一方面，从农民转让土地的意愿来看，农户更倾向于流转区域条件较差的土地，选择外 出务工以实现更高的收入，但这些土地往往出让难度大；相反拥有土地区域优势的农户主动流 转土地意愿并不强烈，这在一定程度上加大了土地流转的难度。

　　（三）土地流转缺乏价格参照标准，流转农户权益缺乏保证

　　根据实地调查发现，来安县土地流转没有一个统一的价格标尺，不同乡镇之间流转价格差 异较大，多数农户只是以土地质量的好坏来评估土地价格加，或通过农户之间的协商来判定土 地流转价格，这种价格确定方式缺乏统一的标准，很难保证农户在土地流转中获取利益，影响 农民参与土地流转的积极性，造成一些土地的闲置和浪费，不利于推进土地流转和资源有效配 置。

　　通过對来安县农村土地流转现状以及所表现出的问题深入分析，下面提出一些对策建议：

　　（一）对进城务工的农民进行一定的帮扶，制定相关的优惠政策

　　虽然很多农民都有进城务工的经历，但是城市的环境或是城市市民的不友好让他们在城市 中没有归属感，医疗、教育等方面的问题都阻碍了他们在城市落户，这些都增加了他们在城市 工作的不稳定性。针对由于农民工作的不稳定性而导致的土地流转规模的限制，需要城市的相 关部门能对进城务工的农民进行帮扶，并制定相关的优惠政策，当他们城市的收入、生活较为 稳定的时候，他们会更倾向于将自己手中的土地进行流转。

　　（二）培育新型农民主体，提高农民工的文化水平

　　与农户交谈发现，即使农民工外出务工也不愿意将土地进行流转，究其根本是因为很多农 民的文化水平不高，传统的思想根深蒂固，他们认为土地是赖以生存与发展的根本保障，以至 离开土地他们不知道该如何生存。因此政府以及相关部门首先要对农民工进行引导，从一定程 度上改变他们的传统观念。只有先解放农民的思想，土地流转才有了可能。

　　（三） 政府完善土地流转方面相关的法律

　　对于“缺乏价格参照标准”这一问题，需要政府进行干预。政府要建立健全土地流转方面的 相关法律法规，制定相关的政策，让农民在进行土地流转的时候有章可循，同时保证流转的土 地依然用于农业，不能用作房地产开发等其他用途不能用作房地产开发等其他用途。只有健全 相关法律条令，严格依据法律规范农村土地流转程序，帮助农民制定合法的合同样本，才能够 保护农民依法享有土地流转权益，也能保证土地用途不变，促进了农业规模经营，提高农业效 益。

　　[1]朱建东.县域内农村土地流转问题研究—以安徽省来安县为例[D].南京农业大学，2014.

　　[2]邵娇娇.农村土地流转的政府引导研究——基于来安县农村土地流转的考察[D].安徽大 学，2014.

　　[3]姚铁柱.我国农地流转问题研究[D].西北农林科技大学，2005. [4]张宗亮.我国农村土地流转若干问题研究[J].山东社会科学，2014（10）. [5]王慧青，尹少华.农村土地流转的问题及对策[J].特区经济，2011（05）. [6]沈仁贵.我国农村土地流转模式选择的研究[D].上海交通大学，2010. [7]王鹏.永昌县农村土地流转问题研究[D].甘肃农业大学，2012. （作者单位：南京林业大学经济管理学院）

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