安徽省滁州市来安产业新城项目 典型案例五十一 安徽省滁州市来安产业新城项目 一、项目概况 （一）项目背景 该项目位于安徽省滁州市来安县。２０１５年９月，来安县政府与华夏幸 福基业股份有限公司签订了 《整体合作开发建设经营安徽省来安县约定区 域合作协议》，采取 “政府主导、企业运作、合作共赢”的综合 ＰＰＰ模 式，打造智慧生态、宜居宜业的幸福城市。 （二）项目建设规模和内容 来安产业新城开发涉及园区规划设计、土地整理、基础设施和公共设 施的建设及运营、产业发展服务、城市运营等。 １ 整合国内领先产业规划资源，深入研究产业发展机遇与方向，为区域 制定精准的发展规划，包括城市总体规划、产业发展规划、控制性详细规 划和园区设计规划等。 ２ 受政府有关部门委托，提供土地整理前期开发工作。 ３ 进行道路、供水、供电、供暖、排水、通信、绿化等市政基础设施以 及学校、医院等公共配套项目的建设。 ４ 在政府主导下，共同搭建城镇化产业发展平台，有效对接外部资源， 提供以产业规划、产业导入到产业运营等全生命周期服务的整体解决方 案，包括产业类型选择、产业孵化和加速、产业链延伸升级、产业公共服 务平台搭建以及产业项目产出效益等。 1 ５ 在政府授权范围内，社会资本对区域进行物业管理、公共项目经营与 维护、基础设施维护，保证区域企业日常生产良性运转，保证居民生活日 益便捷。 （三）项目建设和运营情况 来安产业新城作为长江经济带产业新城标杆，项目坚持打造苏皖产业 对接桥头堡，宁滁一体化先行示范区，已取得了积极成效。 城市建设方面：投资约３３２亿元进行城市形象提升、基础设施建设、 公共配套设施建设。近期开工建设 “一轴两湖一带”工程，打通对外交通 廊道，完善内部路网骨架，并通过重点项目建设落实海绵城市发展理念， 呈现江北科技水乡的城市理念。 经济发展方面：完成签约四十余家企业，初步形成交通装备、电子信 息、新能源汽车、智能制造四大产业集群。 民生保障方面：创新商品房安置，提升教育、医疗、商业、交通、生 态等配套水平，提升原有居民的居住生活品质，全面对接南京，享有城市 养老保险、医疗服务，实现全面参保覆盖。 （四）咨询机构 安徽省招标集团股份有限公司。 二、运作模式 （一）项目结构 来安县政府授权汊河开发区管理委员会履行相关政府职能，负责来安 产业新城的重大事项决策、规范标准制定、政策支持提供，以及基础设施 及公共服务价格和质量的监管等，以保证公共利益*大化。华夏幸福公司 设立来安鼎兴园区建设发展有限公司 （简称 “来安鼎兴”）作为双方合作 的项目公司 （ＳＰＶ），华夏幸福公司向项目公司投入注册资本金与项目开 发资金。项目公司作为投资及开发主体，负责来安产业新城的设计、投 资、建设、运营、维护一体化市场运作。 2 （二）实施方案 来安产业新城在顶层设计上充分借鉴国内外经典ＰＰＰ合作案例的主要 经验，把 “平等、契约、诚信、共赢”等公私合作理念融入来安县政府与 华夏幸福公司的协作开发和建设运营之中。实施方案包括： １ 来安县政府与华夏幸福公司签订 《委托区域合作协议》，设立来安鼎 兴作为双方合作的项目公司。项目公司作为投资及开发主体，负责来安产 业园区的设计、投资、建设、运营、维护一体化市场运作，着力打造区域 品牌；汊河开发区管委会履行政府职能，负责决策重大事项、制定规范标 准、提供政策支持，以及基础设施及公共服务价格和质量的监管等，以保 证公共利益*大化。 ５１－１ ２ 按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府 风险控制能力、项目回报机制和市场风险管理能力等因素，在政府和社会 资本间合理分配项目风险。 该项目主要涉及的风险有项目进度风险、工程管理风险、建设质量风 险、设计变更风险等。 综合考虑政府和社会资本方的风险控制能力、项目回报机制和市场风 险管理能力等因素，该项目的风险总体在可控范围之内。 ３ 全部投资均来自于社会资本，华夏幸福作为上市公司，通过市场力 3 量，与多家金融机构开展战略合作，有效拓宽了融资渠道。 ４ 区域投资支出全部由华夏幸福承担，在委托期限内，华夏幸福将把委 托区域内所产生的地方财政收入的增量部分作为收益的保障。若区域财政 收入增量地方留成部分的一定比例不足以覆盖企业收益，由企业承担风 险，不形成政府债务。 该项目的回报资金来源为委托区域所新产生的收入，主要包括税收收 入、土地使用权出让收入、非税收入、专项收入、专项基金等，按国家规 定缴纳至县级财政后，开发区区级财政按一定比例留存后的剩余部分。首 先，此设计将回报资金来源明确封闭在委托区域中，区域外的市级、区级 财政收入与该项目没有关联性；其次，此设计约定了只有自该项目合同签 订后委托区域内新产生的各项收入，可以纳入回报资金来源。而新产生的 各项收入总量，与未来社会资本方对委托区域的开发、投资、建设、运营 效果，有着直接的关联性。因此，在明确划分了项目边界条件的同时，也 能够激励社会资本方在合同框架内，通过科学制定开发投资建设计划和时 序，获取合理收益。同时，政府方在项目全生命周期中，不会产生新增债 务，财政也不会以任何形式承担兜底责任。 政府通过建立绩效考核机制，对社会资本接受合作事项进行全生命周 期的绩效考核，考核结果作为支付或调整服务费的依据。此外，还制定了 提前终止及处理机制，利益调整机制，退出机制等。 ５ 该ＰＰＰ项目参与方包括：政府部门、社会资本方、施工单位、原料供 应商、运营单位、单体项目社会资本方、金融机构、保险机构、入园企业 等。项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关 系，构成ＰＰＰ项目的合同体系 （见图５１－２）。其中，ＰＰＰ项目合同是整个 ＰＰＰ项目合同体系的基础和核心。 ６ 该项目社会资本每年制定投资计划及开发进度，计划与进度经管委会 审核、书面同意后执行；合作期内每五年做一次项目中期评估，由管委会 发起，组织社会资本及相关行政主管部门有关专家或者第三方机构组成评 估小组对三方的履约情况进行评估。 4 ５１－２ ７ 来安县政府指定的该项目实施机构，与社会资本方签订 《ＰＰＰ项目合 同》，负责项目采购、协调、监管和移交等工作。县财政局指导和监督采 购过程，参与项目验收和政府付费环节。 ８ 华夏幸福公司为来安产业新城投资、建设、开发、运营提供一揽子公 共产品和服务。来安产业新城新型城镇化模式属于在基础设施和公用设施 建设基础上的整体式外包合作方式，形成了 “产城融合”的整体开发建设 机制。政企双方坚持以 “产业高度聚集、城市功能完善、生态环境优美、 文化独具魅力”作为共同发展目标，以市场化运作机制破解园区建设资金 筹措难题，以专业化产业发展服务破解区域经济发展难题，使兼备产业基 地和城市功能的产业新城成为新型城镇化的重要载体和平台。 ９ （１）政府方的权利义务 １）ＰＰＰ项目协议签订后，政府方需通过正式途径授予项目公司在开 发范围内开展产业新城综合开发的排他性经营权； ２）项目实施期间，政府方及相关部门负责审批该项目的项目规划、 实施方案、可行性研究报告、环境影响评价等相关文件，确保该项目规 划、投融资、建设及运营维护等工作的正常开展； ３）政府方及相关部门负责开发区范围内土地指标获取、征地拆迁及 5 补偿、土地招拍挂等各项工作，保证产业新城开发建设工作顺利开展； ４）政府方及相关部门在法定职责范围内监管该项目的各子项目，监 督项目公司的行动满足区域规划、环境保护、安全生产等多类要求； ５）政府方及相关部门每年根据社会资本方年初提交的 《产业新城综 合开发年度计划》、年末提交的 《产业新城综合开发年度总结》、第三方审 计机构提供的项目审计报告开展项目绩效考核，确定支付金额，并按照合 同约定定时支付服务费。 （２）社会资本的权利义务 １）项目ＰＰＰ协议签订后，项目公司获得在开发区范围内开展产业新 城综合开发的排他性经营权，在ＰＰＰ协议正常履行期间，该项权利不可随 意解除或破坏； ２）协议期内，项目公司需按照项目协议提供产业新城综合开发的各项 服务，并在每年初向政府方提交《产业新城综合开发年度计划》，在年末提 交《产业新城综合开发年度总结》，接受并配合政府方开展的中期评估； ３）协议期内，项目公司开展的所有建设和运营项目，需按照相关规 定开展相应的审批、监管活动，项目出现重大事故时，及时向政府方及相 关部门报告，并配合其开展调查和善后工作； ４）协议期内，在各项项目建设过程中，项目公司需根据有关工程建 设的政策规定，做好工程质量、文明施工、安全、进度、投资控制等工作 并承担全部责任，确保该项目按时、保质竣工并正常运营； ５）当该项目协议期满或提前终止时，项目公司应按照该项目ＰＰＰ合 同约定的机制、流程和资产范围，将所有相关的资产和设备完好无偿地移 交给政府方或其指定机构 （不含项目公司产权自持的自建自营项目）。 三、借鉴价值 来安产业新城开发区域大，周期长，在整体推进过程中着重解决产业 发展、融资、城市建设等一系列难题，具有较高的借鉴和推广价值。 （一）充分发挥社会资本力量、破解县域经济发展难题 社会资本方通过ＰＰＰ方式与政府长期合作，按照风险分担、收益共享 的原则约束双方权利义务，用专业的人干专业的事。政府则由城镇综合开 6 发的项目参与者转变为监管者和协调者，既充分发挥了市场配置资源决定 性作用，又更好地发挥了政府作用，同时实现了公共服务提质增效、政府 职能转变、国家治理能力提升的多重目标。 （二）高目标定位、高水平规划、高层次合作、高效率推进 高起点高水平打造，主要包括： １ 来安产业新城定位为 “全球智造中心、国际幸福城市”是华夏幸福基 业公司内部 “长江经济带产业新城标杆”，定位为全球产业新城的先进代 表，明确提出产业发展和城市建设目标要比肩江北新区产城发展标准，全 面对标欧洲排名*一的产业新城法国塞尔吉，代表全球*高水平。 ２ 华高莱斯负责编制来安产业新城战略规划，波士顿咨询 （ＢＣＧ）编制 来安产业新城产业规划，阿特金斯、汉弥敦、南京市规划院合作编制来安 产业新城概念规划，并邀请中国工程院院士，世界建筑大师进行重要区域 和作品设计，在产业新城建设之初高水平谋划，高标准设计，推进产业新 城的合理布局。 ３ 来安产业新城依托华夏幸福强大的产业新城开发建设资源支撑，与香港科 技大学、太库、火炬等世界级科研孵化机构、江北国家级新区、滁州国家级经 开区、汊河新区通力合作，共同打造*具实力和影响力的产业新城标杆。 ４ 来安产业新城以快取胜，抢抓有利机遇实现快速发展，弯道超车，主 要体现在四个 “快”：签约快———三个月时间完成洽谈至签约；启动 快———签约一年时间完成二十项规划设计；落地快———一年时间总计签约 企业３４家；开工快———十二大标杆项目同时开工建设，产城格局全面拉 开，形象风貌焕然一新。 （三）注重不断创新 １ 来安产业新城引入高水平科研孵化机构，引领区域科技发展和创新孵 化体系；打造全产业新城智慧城市体系，构建面向未来的产城发展框架； 7 全面推进先进技术转化，加强与南京高校合作，与江北新区高端产学研体 系联动，形成符合自身特征的技术商业化路径，形成独具特色，持续创新 的产城发展模式。 ２ 来安产业新城拥有百里水岸、万亩良田，区内水网纵横、风光秀美， 产业新城全力打造海绵城市，以生态绿色为底板，搭建生态文明空间载 体，引入景观绿色、科技绿色、创意绿色概念，引领区域绿色化发展。 ３ 来安产业新城非常注重地域传统文化挖掘和传承，建设伊始便全力进 行老镇风貌保护和改造，在保留传统元素的同时引入时代特征；启步区规 划着力打造民国风情，成为对接南京文化的重要门户，形成大美安徽的第 一印象；新城风貌彰显时代精神，充分保育乡村风土，实现现代与传统、 科技与生态的完美融合。 ４ 来安产业新城全力打造 “１３２２产业体系”： （１）一个产学研平台。形成科技研发和中试孵化功能齐全的科技创新 服务体系，推动科技创新技术成果转化和量产化。 （２）三大百亿级高端产业集群。包括新型显示产业集群、智能装备制 造产业集群、新能源汽车及零部件产业集群。 （３）两大现代服务业。包括科技研发服务集群和医疗康养集群。 （４）两大产业集群。包括食品加工集群和生态旅游集群。 （四）坚持合作共赢 华夏幸福创造性地引入了一套互利共赢、政府没有任何财政风险的机 制。一是华夏幸福的产业发展服务费采用 “企业落地投资额”的一定比例 作为计量标的，如果没有落地投资，产业服务费就是零。二是每年财政增 量收入成为华夏幸福的报酬资金保障，当年财政无增量，则暂不支付华夏 幸福；财政增量到期仍支付不清的，按合同予以豁免，一笔勾销。按照这 个机制，华夏幸福与政府利益高度一致，只有确实推动合作区域经济发 展，财政收入明显增加、入园企业有实际投资且产生效益，才能获得报 酬。所以，华夏幸福产业新城ＰＰＰ模式虽然体量较大，但不会给政府带来 刚性支付债务。 8

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